La residenza fittizia e il luogo di dimora abituale: un rapporto da ripristinare per garantire la prossimità delle Istituzioni

L’Associazione Cittadini del Mondo dal 2006 si occupa del problema della residenza anagrafica dei titolari di protezione internazionale, con particolare riferimento alla popolazione di Palazzo Selam. Nel corso degli anni ha portato avanti azioni di advocacy affinché gli abitanti del Palazzo potessero ottenere la residenza anagrafica presso lo stabile, riuscendo nel 2013 a portare a termine questo progetto; la Legge Lupi del 2014 ha bloccato però tale soluzione, rendendo impossibile agli abitanti di strutture occupate l’ottenimento della residenza presso le stesse strutture.
A Roma, per sopperire alle problematiche relative alla precarietà abitativa dei titolari di protezione internazionale ed umanitaria, vige la pratica dell’assegnazione di “residenze fittizie” (che dunque non corrispondono all’effettivo domicilio) presso la sede di organizzazioni di volontariato. Cittadini del Mondo ha sempre sostenuto che tale pratica debba essere modificata, in quanto mistifica la reale distribuzione dei rifugiati sul territorio romano (e, di conseguenza, giustifica una compartimentazione delle risorse tra i vari Municipi sbilanciata rispetto alle reali esigenze) e vincola i rifugiati alle Organizzazioni di Volontariato.
Nella seguente relazione, l’associazione Cittadini del Mondo specifica i principi della residenza anagrafica e della residenza fittizia per i titolari di protezione internazionale, oltreché i problemi che la situazione romana attualmente presenta al riguardo.
Chiede infine che per garantire la tutela dei diritti dei rifugiati la residenza fittizia venga assegnata dal Municipio di effettivo domicilio (presso l’indirizzo “Via Modesta Valenti“) tramite una procedura snella e facilmente attuabile, adatta all’elevato numero di richieste.

La residenza anagrafica è il presupposto essenziale per esercitare determinati fondamentali diritti civili politici e sociali ed ha pertanto un ruolo chiave nella realizzazione di una piena cittadinanza. Quest’ultima dovrebbe essere intesa non solo come status cui sono collegati importanti diritti e doveri ma anche come praticamente la partecipazione effettiva, concreta alla vita ed al governo della società. La residenza è uno strumento fondamentale per garantire l’integrazione sociale.
Ad essa è collegato l’accesso alle prestazioni in materia di assistenza sociale ed a determinate prestazioni sanitarie: è ad esempio il presupposto per l’individuazione dell’ASL di competenza per l’accesso ai servizi sanitari territoriali (Centri di Salute Mentale, Consultori, TSRMEE, Servizio per le tossicodipendenze Ser.t, fruibili in base alla zona di residenza) e la scelta del medico di base.
Ha in tal senso una funzione ancora più importante per coloro che vivono in condizione di emarginazione, precarietà, disagio socio-economico, fragilità.
L’istituzione della residenza anagrafica fittizia per i cittadini senza fissa dimora è stata istituita nell’ordinamento italiano con la Legge n.1228/54 per garantire l’uguaglianza dei cittadini, parità di trattamento e l’esercizio dei diritti e doveri fondamentali. L’art. 2, comma 3 della legge anagrafica n. 1228/54, modificato dalla L. n. 94/2009, prevede che “la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio”.
Il diritto alla residenza viene, in tal modo, preservato nonostante la precarietà della condizione di vita della persona, essendo un diritto soggettivo. E’ qui stabilito il fondamentale legame tra residenza e luogo di vita, di dimora abituale.
Il legislatore già nel 1954, con la Legge n.1228 (e poi con il “Regolamento Demografico della popolazione residente” DPR n. 223 del 1989), aveva stabilito che ogni Comune avrebbe dovuto aprire una posizione anagrafica per le persone senza fissa dimora attribuendogli un indirizzo fittizio (“via della casa comunale” è il più usato) ma non tutti i Comuni si sono adeguati istituendo la residenza fittizia; vi è pertanto a livello nazionale una situazione non omogenea con pesanti ripercussioni in termini di esigibilità dei diritti.
Si evidenzia come il dispositivo della residenza fittizia possa esplicare al meglio la sua funzione di integrazione sociale e salvaguardia dell’esercizio dei diritti sociali politici e civili fondamentali se rilasciata dal Municipio o dal Comune più prossimo al luogo di vita del cittadino.

Il Comune di Roma nel 1994-1995 ha stabilito che questa potesse essere rilasciata anche da determinate organizzazioni di volontariato con il fine di favorire una presa in carico della persona da chi stava operando sul territorio per la sua integrazione e tutela.
Il servizio di queste associazioni, che doveva essere sussidiario al rilascio della residenza fittizia “comunale”, è nella realtà divenuto il principale canale di acquisizione della residenza fittizia con alcune importanti conseguenze:

• l’alta discrezionalità nel rilasciare tale residenza da parte di queste associazioni;
• una maggiore difficoltà per chi è legittimamente non intenzionato a farsi seguire da queste organizzazioni ad ottenere la residenza fittizia;
• la non uniforme distribuzione sul territorio del rilascio di tali residenze (che determina una conseguente concentrazione in alcuni Municipi dell’accesso ai Servizi Sociali e sanitari senza un reale corrispondenza rispetto al territorio dove la persona vive);
• la sovrapposizione tra l’accesso ad un diritto fondamentale come quello della residenza con l’erogazione di prestazioni socio – assistenziali ad opera di organizzazioni del privato sociale;
• le sempre maggiori difficoltà gestionali con lunghe liste d’attesa a causa del crescente numero dei richiedenti anche legate alla ricezione della posta.

Al fine di vigilare sull’operato di tali organizzazioni venne istituito nel 1997 l’Osservatorio delle Povertà Emergenti, ma con pochi risultati: alcune associazioni sono state scoperte a chiedere denaro in cambio del rilascio della residenza, motivando tale richiesta come necessaria per la registrazione all’associazione.
Ma tale sistema si è rivelato inadeguato nel gestire efficacemente il fenomeno, a fronte della costante crescita del numero dei cittadini che negli anni ha richiesto il rilascio di una residenza fittizia o perché senza fissa dimora o perché impossibilitati a prendere la residenza nel luogo di abituale ed effettiva dimora (poiché alloggiano in sistemazioni precarie, in stabili occupati, ospiti presso terzi, in sub affitto o in affitto al nero).

A causa del sempre più alto numero di richieste, nel 2002 è stata istituita la residenza anagrafica intitolata “Via Modesta Valenti” 4 (D.G.C. n. 84/2002) presso ogni Municipio. Tale servizio è da ritenersi indispensabile per la persona che intenda seguire un percorso di reinserimento sociale e che, abitualmente presente sul territorio, sia priva di un domicilio eleggibile a residenza. La posizione anagrafica di via Modesta Valenti infatti consente il pieno godimento di alcuni diritti che la condizione di senza fissa dimora preclude, tra cui accedere ai servizi sociali e determinati servizi sanitari, iscriversi alle liste di collocamento, iscriversi alla Camera di Commercio, ottenere i documenti d’identità e le relative certificazioni.
Se da un lato l’istituzione di tale indirizzo gestito direttamente dai Municipi costituisce un’importante passo avanti nell’affermazione di questo diritto soggettivo, secondo una modalità istituzionale svincolata dall’appartenenza ad un’organizzazione privata, dall’altro la portata innovativa della delibera viene stemperata dal fatto che contestualmente in essa viene ridato mandato a determinate organizzazioni di volontariato (e ne individua in tal senso 15, ma che nella realtà saranno molte meno) a rilasciare le residenze fittizie.
Nonostante l’approvazione di tale delibera, nei fatti la gran parte delle residenze fittizie ha continuato ad essere rilasciata da tali associazioni di volontariato anche in relazione alle resistenze dei Municipi nel rilasciare Via Modesta Valenti. In tal modo la gran parte delle persone in condizioni di disagio socio-economico e fragilità sanitaria bisognose di essere prese in carico dai servizi socio-sanitari territoriali si è trovata costretta a chiedere la residenza fittizia nel Municipio dove sono collocate le organizzazioni di volontariato che la rilasciano, per la gran parte nel Municipio I.
E’ il caso di molti degli occupanti di Selam Palace residenti nel Municipio I (Via degli Astalli 14-Centro Astalli, Via Dandolo 10-Comunità S.Egidio, Via G. Giolitti 225 –Casa dei Diritti Sociali Focus) per i quali l’associazione Cittadini del Mondo si è attivata nell’invio/accompagno presso il Segretariato Sociale (“Social Center”) del Municipio VII (anche su indicazione del Servizio Sociale del Municipio I), per richiedere la residenza in Via Modesta Valenti n. 7 senza risultato e nessun tipo di collaborazione.
Si segnala che nel Comune di Roma, a livello di Dipartimento delle Politiche Sociali, si sta provvedendo all’emanazione di una Delibera per obbligare i Municipi a rilasciare la residenza di via Modesta Valenti, ma a tutt’oggi non è stato approvato un provvedimento in tal senso. I Municipi stessi, sordi rispetto riorientamento del Dipartimento, stanno opponendo resistenza al rilascio/richiesta di cambio residenza presso Via Modesta Valenti, facendo valere le residenze rilasciate dalle organizzazioni di volontariato (appellandosi al fatto che non vi è ancora una deliberazione definitiva in merito).
Nel tempo tale servizio si è concentrato inoltre nelle mani di poche organizzazioni, determinando una concentrazione delle residenze fittizie in pochi Municipi; in particolare il Municipio I ne detiene attualmente il maggior numero.

L’Associazione continua a svolgere il suo ruolo di advocacy presso il Municipio VII richiedendo vari incontri con l’Assessore alle Politiche Sociali, con il Presidente del Municipio, la Dirigente UOSECS (Servizi Sociali) e Responsabile dell’Area Organizzativa di Coordinamento Progettuale e gestionale per chiedere chiarimenti intenerenti la questione della residenza a causa della quale molti nuclei familiari (in maggioranza monoparentali e pertanto ancora più fragili) non possono essere presi in carico dai servizi sociali territoriali del Municipio VII.
Riteniamo che uno dei motivi per cui il Comune di Roma ha lasciato che il rilascio di tali residenze rimanesse in mano alle associazioni di volontariato possa risiedere nel fatto che la procedura prevista per il rilascio della residenza fittizia di Via Modesta Valenti prevede un iter amministrativo non del tutto semplice ed alcuni problemi gestionali (come la ricezione della posta personale).
La procedura prevede la mediazione del servizio sociale Municipale; nella D.G.C. n. 84/2002 si stabilisce infatti che la“dichiarazione di disponibilità all’iscrizione anagrafica in “Via Modesta Valenti” avverrà a cura del Servizio Sociale del Municipio di riferimento accreditando così le persone che ne faranno richiesta presso gli Uffici di Anagrafe dei singoli municipi”.
Il cittadino deve pertanto presentare richiesta al Servizio Sociale (e non all’anagrafe) che procede ad effettuare un colloquio volto ad accertare l’effettiva condizione di disagio socio-economico, l’assenza di una dimora fissa o l’impossibilità a prendere la residenza nel luogo di dimora abituale cui segue l’accertamento del Corpo di Polizia Locale NAE (Nucleo Assistenza Emarginati)
Il servizio sociale successivamente fornisce indicazione all’Ufficiale del Servizio Anagrafico di procedere all’iscrizione anagrafica che deve avvenire entro due giorni lavorativi dalla presentazione delle dichiarazioni. Pertanto la valutazione, l’accertamento e la relativa iscrizione anagrafica dovrebbe avvenire entro 48 ore dalla richiesta del cittadino, un arco di tempo sin troppo breve per i pubblici ufficiali.
L’attivazione di tale residenza prevede da parte del soggetto l’accettazione di alcune norme di comportamento, tra cui il mantenimento di contatti periodici con il servizio sociale ed il permanere dei requisiti che ne hanno motivato il rilascio: il venir meno di una di queste due condizioni può determinarne la cancellazione.
Si evidenzia come tale procedura prevedendo la valutazione del servizio sociale per ogni domanda (in un rapporto 1:1) e la successiva periodica verifica del caso risulta abbastanza gravosa per gli uffici pubblici in relazione all’elevato numero delle richieste di residenza fittizia determinando un sovraccarico di lavoro nei servizi sociali già oberati nel far fronte alle innumerevoli urgenti e crescenti necessità dei cittadini. Tali richieste sono andate ulteriormente aumentando con l’approvazione nel 2014 da parte del Governo del Piano Casa, in particolare del cosiddetto “Decreto Lupi” (Decreto Legge n. 47/2014) che ha stabilito l’irregolarità delle residenze prese presso stabili occupati disponendone la cancellazione con l’immediata conseguenza che molte persone si sono trovate a non aver più una residenza ed a doverne chiedere una fittizia.

L’Associazione Cittadini del Mondo intende in tal senso adoperarsi presso le istituzioni competenti (Municipi e Dipartimento Politiche Sociali) per chiedere una tempestiva riforma del sistema di rilascio delle residenze fittizie, in particolare:

• la progressiva sostituzione delle residenze fittizie rilasciate dalle associazioni di volontariato, situate in prevalenza nel Municipio I, con Via Modesta Valenti dei relativi Municipi dove la persona ha la sua abituale dimora affinché possa essere ripristinato il principio di prossimità. Tale principio è volto a garantire che sia il Servizio Sociale del territorio dove il cittadino di fatto vive e dove ha costruito il suo progetto di vita a prendere in carico la persona per poter garantire un intervento professionale maggiormente appropriato ed efficace. Tale servizio infatti conoscendo a fondo le risorse e le problematiche di quel territorio dispone degli strumenti per intervenire in modo più tempestivo ed efficace nelle situazioni di disagio o dovrebbe essere messo in grado di farlo. La residenza, determinando la competenza territoriale, risulta uno strumento fondamentale per far si che le istituzioni locali prendano in carico i problemi del loro territorio. Questo ha importanti conseguenze anche nella ripartizione delle risorse tra i Municipi ed a livello sanitario tra le ASL, che deve avvenire in modo proporzionale al fabbisogno del territorio. Questo inoltre faciliterebbe in modo rilevante l’accesso dei cittadini ai servizi socio-sanitari ed il mantenimento dei contatti con essi. Per le persone senza fissa dimora che non hanno nemmeno un territorio di riferimento, ovvero per le quali non è individuabile una zona di dimora abituale (poiché si spostano costantemente da un municipio all’altro) o che sono inserite temporaneamente nei centri d’accoglienza, comunque il rilascio di una residenza fittizia gestita dall’amministrazione comunale (in uno degli indirizzi di via modesta valenti, da ripartire equamente tra i Municipi).
• la modifica e semplificazione del procedimento per il rilascio della residenza fittizia di Via Modesta Valenti, rivedendo il ruolo del Servizio Sociale e predisponendo una procedura di sola registrazione anagrafica (con i relativi accertamenti). Come già accennato secondo la vigente delibera la persona dovrebbe infatti mantenere periodici contatti con il Servizio Sociale per consentire la verifica del permanere delle condizioni che ne hanno portato al rilascio (in tal senso si potrebbe obiettare che non tutte le persone che non possono prendere la residenza presso il loro domicilio necessitano di presa in carico da parte del servizio sociale). La procedura attualmente in essere risulta incompatibile con l’alto numero delle persone che sono state messe nella condizione di richiederla (si pensi alla situazione degli stabili occupati, sempre più numerosi a Roma, dove alloggiano dalle 300 alle 1000 persone). In particolare si pensi alla situazione dello stabile occupato situato in Via Arrigo Cavalieri n. 8 chiamato anche “Palazzo Selam”, di cui l’Associazione si sta occupando dal 2006, dove alloggiano attualmente circa 1000 persone e dove fino a Maggio 2014 era possibile prendere la residenza. Con il “Decreto Lupi” (art. 5 del Decreto Legge n. 47/2014, Piano Casa) non è stato più possibile prendere le residenze presso stabili occupati ed è stata disposta la progressiva cancellazione di tutte le residenze prese presso tali immobili, inoltre tali indirizzi non vengono più accettati dalla Questura di Roma ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno determinando una situazione di negazione dei diritti fondamentali.